星梦天使之公主妹妹:谁能帮我找到郑功成的<农民工的权益与社会保障>这篇文章

农民工的权益与社会保障

　　一、农民工与农民工群体的特殊性

　　农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者，是中国传统户籍制度下的一种特殊身份标识，是中国工业化进程加快和传统户籍制度严重冲突所产生的客观结果。据农业部统计，2001年中国有 7800万农村劳动力外出打工，同比增长5％，占农村劳动力总数的16.3％；同年全国农民人均纯收入增长4％，扭转了自1996年以来连续4年增幅下降的趋势，实现了恢复性增长，其中农民外出打工增收达1个百分点以上；在农民工外出打工所从事的职业中， 80％的人选择从事工业、建筑业、餐饮业和服务业。这一组资料至少透露出如下信息：一是近8000万具有农村居民身份却又在城市务工的劳动者，加上其携带的家属，总人数可能接近1亿人口，这表明农民工事实上已经成为一个不容忽略的规模巨大的特殊社会群体，并必然导致相应的社会后果与政治后果；二是这一群体作为国家经济改革政策的直接受益者，同时也是国家经济发展尤其是城市经济发展的直接贡献者，并在受益与贡献中提升着自己的生活水平；三是这一群体将不可避免地对中国现行的社会保障政策与户口政策等产生巨大的冲击，因为融入主流社会生活和希望得到相应的社会保护正在成为越来越多的农民工的共同追求。

　　作为一个特殊群体，农民工的出现并迅速走向大规模化，是中国经济社会持续发展进步的一个非常重要的标志，它揭示着农村劳动者从缺乏自由的封闭状态下获得了解放，自由流动和自主择业既使农村居民的劳动就业权与生活意愿得到了尊重，更使其收益得到大幅度提升，进而使其生活境况不断得到改善；同时，进城务工的农村劳动者之所以被称为农民工，则是他们在现行制度框架下不能取得与拥有城镇户口身份的劳动者平等地位并享受相应权益的标记，它揭示着传统户籍制度及附加在这种制度之上的其他相关政策所具有的非公平性乃至歧视性，尽管这种非公平性是计划经济时代典型的二元社会经济结构的一种延续，但在市场经济条件下却显得格外引人注目。农民工有别于中国传统城镇劳动者的在于农村户口，这种传统的身份阻碍着农民工真正融人城镇社会和工业劳动者群体，并被面向城镇居民的相关制度 (主要包括社会保障制度等)所排斥；农民工有别于中国传统农业劳动者的在于离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，其直接后果便是在获得高于传统农业收入的同时，亦形成了与传统的、真正的农民群体日益加深的隔阂。因此，农民工事实上处于游离或边缘状态，既非传统意义上的城镇居民，亦非传统意义上的农村居民。

　　综上，在中国现阶段，农民工队伍规模庞大、身份特殊、地位尴尬、流动性强、未来发展的不确定性明显，是必须给予高度重视和关注的社会群体。

　　二、农民工的社会保障诉求与当前的认识误区

　　在对待农民工方面，政府过去更多的是从维护城镇居民的利益出发，既不得不承认农民工在城市发展中不可替代的客观作用，又将农民工视为不安定因素，实施的主要是管治、限制、防范为主的政策。这种消极的政策取向，显然无法将农民工与中国城市化、工业化发展道路合理地、有机地结合起来，最终结果是在农民工被边缘化的同时，农民工的个人风险亦在不断累积并必然演变成社会风险，进而可能对中国经济社会的健康、持续发展造成巨大的负面影响。

　　一方面，农民工在城镇就业与生活，大多会遭遇到城镇居民可能遭遇的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险以及生活贫困等。农民工遭遇上述风险的普遍性正在成为现阶段新的社会问题与社会风险累积的有利生成条件；另一方面，因户籍制度的制约，农民工处于被边缘化的境地。他们遭遇的上述风险只能依靠自己去解决，国家既没有相应的制度安排来提供援助，也缺乏必要的途径来化解。近几年不断增长的农民工工伤事件(许多甚至是恶性事件)和理论学术界将农民工视为社会弱势群体的事实，反映了农民工对社会保障权益的诉求不仅是客观的，而且是正当的、迫切的。

　　在承认农民工的群体性、特殊性和社会保障诉求的同时，我认为有必要澄清一些思想认识误区。

　　第一，不能把农民工简单地等同于农民。农民是一种职业，而不是一种固定不变的身份标记，中国的农民自改革开放以来已经被分化，农民工即是被分化出来的一部分非农职业劳动者。目前中国城镇化水平仅为32％，离中等发达国家49％的比率还相差甚远，在制定“十五计划”时，有关专家测算过农村绝对过剩的劳动力至少有1.5亿人，这决定了农村劳动者的大规模非农化是一条必由之路；而在有关农民工的一项调查活动中，农民工即使在城市处于失业状态，也只有14.6％的人愿意回到家乡去。(李强：《民工无保障，市民不安全》《改革内参》，2001年第3期)可见，农民工中的绝大多数并不愿意回到农民队伍中去，尤其是年轻的农民工更是从思想到技能均脱离农民的职业更远。因此，那种认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村的观点，并不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择。有鉴于此，尽管并不排除部分农民工仍然会回到乡村从事传统或现代农业生产，但可以断定农民工中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求。

　　第二，不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度。有一种流行观点是，中国政府以往并未承诺过解决农民的养老、疾病医疗等问题，农民工仍然是农民身份，因而同样可以不予考虑。然而，现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。就像城市居民一样，在 1951年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前，也不存在政府事先的承诺或契约责任问题，但它却成了社会主义中国发展进步的重要标志。因此，社会保障制度的确立在本质上井非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必须举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。

　　第三，不能对土地的生活保障功能估计过高。根据现行政策，农村土地的所有权并不属农户所有，农民也没有自由转让土地的权力，加之土地的数量有限、种地成本不断上升，而农产品的价格随着国际农产品市场的冲击还可能下降，单纯依靠有限的土地越来越难以维持农村居民的生计，一些农民宁愿抛荒土地或者无偿转让他人耕种也要外出打工，充分表明了土地的生活保障功能早巳不能与改革开放初期相提并论；同时，农村还需要继续深化改革，一个必然的趋势将是通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益。因此，土地提供生活保障的可靠性在持续下降，再以传统眼光来看待农民或农民工与土地的关系，将土地承包视为可以保障农村居民基本生活(包括养老、疾病医疗等等)的制度安排或者用它来替代农村居民(包括农民工)的社会保障制度，显然只能是一种不切实际的妄想。

　　第四，不能过分强调财力不足和过高估计农民工社会保障制度建设的代价。有人认为政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点，显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由；况且，中国经济持续高速增长了20年，国家财政收入更是从1990年的2937亿元增长到2000年的 13380亿元(国家统计局：《中国统计摘要》(2001)第 63页，中国统计出版社，2001)，2001年又增长到 15700亿元，2002年上半年已达8600多亿元(财政部综合司提供)。国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强，以财力不足作为不考虑农民与农民工的社会保障的理由越来越不充分。同时，对农民工的社会保障代价估计过高也是一个误区，虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动雇主和农民工分担责任的积极性，还可以动员社会资源。如工伤社会保险制度在各国均是雇主责任，并不需要政府付出专门代价，但却是农民工迫切需要的一种保障机制。

　　第五，不能忽略农村居民日益增长的社会保障需求。以农村居民的养老为例，2000年中国农村(包括农民工在内)的总人口为8.33亿人，其中65岁及以上的老年人占7.36％，而城镇的同一指标才达到 6.29％，它表明农村的人口老龄化程度较城镇还高；据预测，到2030年时，6.64亿农村人口中的65岁及以上的老年人口比重将达到17.39％，而城镇的同一指标为13.1％(严厉文：(谁为21世纪农民养老》《经济工作导刊》，2001年2—3期)。在人口老龄化加剧的同时，农村的家庭保障功能也因家庭规模的小型化和子女外出务工而持续削弱。如果不看到这样一种事实，不及早进行养老保险的制度安排，必将埋下重大的社会隐患。

　　三、政府的责任：分类分层保障农民工的权益

　　在讨论政府对农民工的社会保障责任时，有必要实事求是地进行制度安排。就像中国整个社会保障制度不可能与所谓的“国际惯例”接轨一样，面向农民工的社会保障在现阶段也不可能与城镇职工的社会保障体系完全接轨。目前就整体而言，面向农民工群体的社会保障制度建设仍显得异常苍白，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想。如北京市2001年制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》，规定用人单位应为农民工办理参加养老保险手续并分担缴费责任，用人单位缴费率为该市上一年职工月最低工资标准的19％，农民工的缴费率是该市上一年职工月工资标准的7％一8％。这项政策虽然消除了以往养老保险制度对农民工的歧视，有助于形成真正统一的劳动力市场，但因大多数农民工的流动性强，使得社会保险部门的管理难度及运行成本扩大，加之费率偏高而造成用人单位消极对待甚至可能出现大量裁减农民工的现象，部分农民工亦宁愿多要工资而不愿缴付养老保险费，或者将不被裁减放在首位来考虑，实施效果并不理想。

　　有鉴于此，我认为对农民工乃至农村居民只有采取分类分层保障的办法，才能有效地解除其后顾之忧。

　　目前，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立，这种保障项目不存在账户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对农民工是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制，政府部门负责组织赔偿也比较容易操作，且无需政府付出特别的成本。因此，政府在农民工工伤保险中的责任主要是制度设计和依法强制推行。

　　其次，有必要建立农民工的大病或疾病住院保障机制。因为疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作，而且极易使其陷入贫困境地，这使得疾病保障成为农民工的现实需要。对此，可以在对农民工进行分类的基础上加以区别对待，如在本地服务时间愈长，享受的医疗保障待遇愈高，反之亦然。在这方面，政府承担的责任主要是政策规范、组织管理，在必要时给予适当的财政扶持。

　　再次，有必要为农民工建立相应的社会救援制度。它应当包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。这种制度能够缩小社会的不平等，促使农民工真正融入当地社会。在建立这种制度时，有效的选择应当是官民结合，即除政府承担相当的责任并直接主导外，还需要发挥民间慈善公益机构的作用。

　　对于养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工(有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位)和无稳定职业的农民工(经常处于流动状态)自主选择，并作为全国性政策出台；否则，养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的养老保险体系；而对不符合条件的农民工，则另调方案加以解决，并视情形逐步纳入。

　　最后，还必须规范用工，让所有用人单位均须与所雇佣的农民工依法签订劳动合同，并接受政府部门的监督；同时在规范缴费工资的条件下降低费率，将费率控制在用人单位与农民工可接受的限度，以避免由于这一政策的推行而造成用人单位生产成本的急剧上升与农民工即期收入的大幅减少，以及导致用人单位大量裁减农民工的负面影响。

　　郑功成

　　作者单位：中国人民大学劳动人事学院教授

　　原载《中国党政干部论坛》（京），2002.8.22~24