南京市栖霞区组织部:法院人才开发

论法院改革中的人才战略
党的十六届四中、五中全会提出的树立以人为本的科学发展观，建立社会主义和谐社会的战略目标，给法院改革提出了新的标准与任务。站在新的历史起点上，法院的改革向何处去？从哪里深化？实现什么样的科学模式？如何才能达到政治建院、学习兴院、人才强院的目标？是我们每个法官，特别是法院决策层所面临的重大理论和实践课题。

许多年来，法院体制改革由于其庞杂的原因，一直是困扰各级法院决策层的难题。在新的历史条件下，我党提出了树立科学发展观，以人为本、自主创新、构建社会主义和谐社会的任务，以此为背景，法院体制改革要树立一个什么样的战略理念，是决定其成败的关键所在。我们知道，人作为社会实践的主体和对象，唯有激发其潜能和活力，才能推动实践发展，促进社会进步。法院改革的目的是不断增强司法能力以满足人民群众日益增长的司法需求，而如何激发审判队伍的积极性与创造性，正是改革的核心问题。任何制度都是手段，其目的是促进社会的文明与进步，那么法院体制设置也好，管理模式也好，都只是手段，目的是要解放法官队伍的主创能力，从而提高司法能力，满足社会需求。

半个多世纪以来的传统模式，形成了诸多弊端，其中一个突出的问题是在对人的评价上存在标准模糊和长官意志。建立一套什么样的制度体系才能使法官队伍人尽其才，建立一套什么样的制度体系才能使法官队伍的主创精神尽情发挥，建立一套什么样的制度体系才能客观真实的反映法官的德、能、勤、绩、廉状态，以改变对人的评价上的随意性、情感倾向性、领导个人意志性，以便使我们每个法官干起工作来有科学规范的行为模式，谁先进谁落后的评价在平时制度执行中都有客观真实地记载，从而构建起一个审判职能到位、法官人人争优、社会形象公正、群众感觉满意的人民法院来，是我们法院体制改革所要追求的理想目标。下面笔者拟从法院作为国家审判机构其设置形式必须有利于强化法官的责任意识与进取意识；法院内部管理模式必须走有利于促进与考评法官德能勤绩廉状态的客观真实性的数字化管理之路等两大方面，谈谈对法院改革中的人才战略的粗浅认识。

一、法院作为审判机关的设置形式必须有利于强化法官的责任意识与进取意识

要想激发法官的责任意识与进取意识，法院作为国家审判机关的设置形式必须改革。

法院设置形式是大体制，法院内部管理也好，工作质量效率评估模式也好，都是小体制；大体制不适应法官队伍的素质提升与与质量管理，小体制搞得再热闹，都是治标不治本。现存的行政化管理成份十分严重的法院设置形式不仅不利于强化法官队伍的责任意识，还极大的阻碍着法官队伍的进取意识。因此，革新法院的外部设置形式是法院改革的必然要求。要改革法院设置形式，先要弄清目前法院设置形式对法院队伍的人才建设所带来的消极影响。

（一）行政化管理模式妨害了法官职业化进程

现代司法理念背景下，我们的法官必须是高度理性化的法官，必须走专家型、复合型人才之路，才能适应新形势下社会关系的稳定与调整对法官队伍这个特殊司法能力要素要求的需求。因此，现代司法理念背景下的法官队伍建设与管理体制，专业化与职业化是其历史必由之路。而现行的法院设置形式带有浓厚的行政化倾向，甚至可以说法院的人财物及审判业务管理上，很大程度上就是混同于一个行政职能部门，这种管理模式下，专业性人才的选拔与培养受到限制，非但如此，有些不具备《法官法》规定的法官任职条件的外行时不时就会充斥法官队伍，大大降低了法官队伍的专业化程度，大大妨害了法官队伍的职业化进程。

（二）行政化管理模式直接淡化了法官队伍的责任意识

现行的法院设置与人财物管理方式使法院在客观上与行政机构下的一个职能部门的地位几乎没有什么两样，人民法院独立行使审判权的宪法原则之落实被严重制约，而现行法院设置形式下，法官和法院对各种不当干预司法的行为往往无力抵御。这就从根本上淡化了法官独立行使司法权的权威意识，从而也就淡化了法官的责任意识，一个没有责任意识或者说责任意识不强的法官队伍怎么来保证其质量与素质呢？

（三）行政化的人事管理模式挫伤了优秀法官的进取意识

现行法院设置形式使得法官队伍管理与党政干部管理上混为一体，长期以来，法官队伍存在“入门”容易“出门”难的问题，一些素质较差的人员也进入了法官队伍，致使其素质良莠不齐；近年来出于法官职业化的需要，法官“准入”门槛提高，但法官待遇不佳，晋升通道狭窄，优秀人才难以脱颖而出，使得法院不能产生聚集人才的效应。中西部法院特别是基层法院，大多面临人才短缺，审判力量断层问题。同时，由于法院“出口”上没有疏通渠道，使部分素质较低的人滞留法官队伍，而编制控制使“入口”受到制约。历史上的“入口不严”与“出口不畅”与近年的编制困境迭加，使得法官队伍中优秀的人才得不到晋升、低劣的成份得不到淘汰，挫伤了法官队伍中大多数有识之士的进取心，严重影响了职业法官队伍的健康成长。

（四）行政化经费拨付方式使法院经费紧缺是直接导致法院把“创收”作为工作目标以及法官审判权寻租的重要原因

俗话说：“巧妇难为无米之炊”。法院要办案，没有经费保障是万万不能的，目前由地方政府给法院拨付经费弊端很多，主要的是地方财政在地方政府直接领导下，经费保障上倾斜的重点往往不在法院。这就造成法院办公经费长期捉襟见肘，从而导致很多法院以“创收”为其重要的工作目标，直接导致司法为民与司法公正的质量下降，更有甚者，很多法官由于待遇差，加之拜金主义思想作祟，铤而走险，将神圣的审判权寻租顾主，出卖法官的职业道德。当然审判权的寻租现象，其主要根源是法官主观改造的问题，但经费保障程度差，法官物质待遇差不能不说是一个重要外部原因。要想建立一支职业道德好、自爱、自强、自廉的法官队伍，改革法院经费保障方式与途径势在必行。目前的经费保障体制还使得法院投鼠忌器，面对不当干预往往不能在司法原则上坚守正义。

（五）普通的一、二审与再审机构内设一体影响了有限审判资源的社会效率并直接淡化了法官的责任意识与质量意识

现行法院将普通的一审二审机构与再审机构内设一体，弊端甚多。一是严重分散普通的一二审程序中的审判力量与资源；二是给无理缠讼者提供了便利，反正申请再审一不交费，二不跑路（上诉路途肯定远），等你一审裁判生效后，随便找个理由申请再审就能成立，使普通审的法院陷入再审的泥潭，严重影响了法院的工作效率；三是现行再审制度不能有效地对那些确有错误的裁判进行纠正，因为再审机构与普通审机构同为一体，“官官相护”“内部护短”的现象难免发生，好多案件经过反复再审都无法确定其法律关系，无法平息诉讼，不仅不利于社会矛盾的调整与平定，还大大消耗了法院现有的审判资源。上述情况下，不仅使我们的审判队伍淡化了法制的权威意识，也使有些素质不高的法官淡化了责任意识。

因此，将再审机构与普通审机构分离开来势在必行。以大区为管辖空间（比如中南）设置专门的再审法院，审级设定为终审，受案对象以经过普通审理中二审案件为唯一对象，凡在普通审中未上诉，待一审生效后又申请再审的一律不受理；对在普通审理中怠于举证而在再审申请中以新证据为由申请再审的不受理；取消检察院对民行案件的再审抗诉权，因为这样做直接破坏了民行案件中诉讼主体地位平等原则，对此类审判的检察监督可直接由检察机关派员出庭监督审理过程与结果，对审理中发生的违法违纪问题专题进行监督并相应诉诸检察程序予以追究，不能由检察院直接充当某一方当事人的“律师”为其提供由国家权力作为支撑的诉讼服务；再审案件同样需要大量的人力物力，因此，申请再审必须交纳诉讼费，收费标准应高于普通审的收费标准；再审期间，为防止当事人以此为计，拖延时间转移财物，因此，原审中的诉讼保全手段不得解除，执行中的保全措施不停止执行。若如此，滥用诉讼权的当事人的再审游戏现象才能得到有效防止，法官队伍的法制权威意识及审判责任意识才能加强。

为激活法官队伍的积极性与责任感，对法院的外部设置形式，改革为自上而下的系统化管理；各级法院办公经费由中央下达预算方案，交地方财政执行；其人员由上级法院主管并在系统内上下交流，严把“入口”，疏通“出口”；以大区为地域单元设置再审法院应对再审，解放普通审中的办案力量，是法院大体制改革以适应现代司法理念背景下社会对司法的需求的必然要求，不解决好这个问题，就不能解决法院体制改革中的治本问题，法官队伍的质量提升就没有出路。

然而，审判机构的设置形式的改革不是轻而易举就能获得社会及权力机关认同的。因此，越是在法院外部设置不尽科学的背景下，我们越是要开动脑筋，把法院内部管理模式构建得科学合理，灵便高效，以弥补现在法院设置形式给审判事业，特别是法官队伍培养带来的不利影响，这也是我们自身主观努力所能实现的目标。

二、法院内部管理模式必须走有利于考评法官德能勤绩廉状态的客观真实性的数字化管理之路

数字化实际就是将对象信息转化为数字，传输给考评主体，供其分析处理，作为评价依据，其前提是信息的客观、真实、充分。如前所述，任何制度的作用对象是人，任何制度的社会效用靠人的活劳动去实现，这就决定了我们的一切改革与制度构建必须坚持以人为本这个核心理念。这里的“以人为本”不是说要制度服从人，不是说要制度迁就人，而是说用制度落实人的责任，以保证人们有事可做，并且必须做好某些事，从而彰显人的才能；用制度落实人的权力，以保证人们有权作为，并且必须规范的进行某些作为的空间，从而发掘人的主创精神；用制度落实人的利益，以保证人们期盼发展并且能够有效地实现某些发展的途径，从而协调人们在政治利益和物质利益的关系。也就说要用制度改变过去那种“要你”工作的管理模式为“你要”工作的管理模式。在此基础上，构建一个平时工作人人恪尽职守，年终总结优劣不言自明，让数字说话的科学管理体系，以避免过去长期存在的工作时无章可循，评比时派系蜂起的庸俗混乱状态，形成一个团结、奋进、文明、和谐的法官群体，这才是“以人为本”的思想理念的精神内核。

在此思想支配下，法院内部管理体系必须坚持科学化、数字化、效能化、人性化的构建理念。所谓科学化就是要在管理与考评主体上的科学化和考评项目上的科学化。主体问题上，必须一改过那种将领导班子成员摒于考评对象之外的作法，必须首先将领导班子成员纳入考评对象之中，而且设定的考评项目及标准应严于一般工作人员。只有全员考评才能使法院工作不出现不受管束的主体，从而防止惰性与松散。过去的考评将领导班子作为考评的裁判者，其本身工作质量与效率既无评判依据，又无法从实际操控中受群众监督，更不会因工作业绩的优劣使其政治利益受到影响，因而导致整个评估体系不完整。因为领导不被考评，他们考评起其他工作人员来可以睁一只眼闭一只眼，再好的制度也就成了一纸空文了。考评项目的科学化是指考评项目的构成体系要全面，要各方面工作相辅相成，计分比例要恰当，要使每个人不敢偏废任何一项工作，否则会直接影响其工作业绩和考评结果。所谓数字化是将考评项目的各项工作以及各项工作的各个环节用积分形式加以量化。

这样，在实际工作中完成一个方面的工作得多少分，完成某项工作的某个环节得多少分，直接用动态跟踪积分的方法，客观反映出每个人的工作实绩。到了年底，队伍中谁优谁劣便一目了然了，避免对人的评价上的随意性、主观性、盲目性、意气用事性、情感倾向性和领导个人意志决定性。所谓效能化就是要通过制定工作质量与效率管理评估体系，给每个人营造出一个出一分力就能记一分工的客观评价机制，让每个人能用自己最大限度的努力去争取自己的业绩与荣誉，从而激发每个人的工作学习积极性，在此基础上，使全院工作紧凑有序高效地展开。所谓人性化就是在设计管理与评估体系时要做到既严格要求每个人恪守职责与纪律，积极学习与工作，又使每个人能感到这种严格的要求是对自己政治上、业务上以及物质生活上的关爱，要使每个人随时都能感受到因为法院这个集体的存在而倍感安全与温暖，法院管理者不仅要在工作上严格管理大家，更要在生活上特别是人格上随时随地关心大家，使每个工作人员面对事业与纪律如履薄冰，面对法院这个集体大家庭如沐春风。

在此理念支配下，构建的管理与评估体系必须使全体工作人员各尽所能，人人争先，使“智者尽其谋，勇者竭其力，仁者播其惠，信者效其忠”，以全面推动审判事业与司法文明的发展与进步，使全院成为学习刻苦型、工作扎实型、调研积极型、廉政自律型、作风过硬型、保障有力型的司法行为规范，司法形象公正的现代法院。

（一）管理评估体系的科学构成是法官队伍一专多能全面发展的制度保障

综合各地法院的经验及本院过去的考评模式，为保证法官一专多能、全面发展，我认为在现行管理与评估体系上应当设置五个常项、两个特项、一条底线和一条“高压电网”，来构成管理评估体系的考评项目。

其中五个常项是指政治思想、职业道德的学习与修养；各部门本职业务工作质量效率状态；信息调研成果与能力；廉政纪律执行情况；机关作风（含后勤保障）状况。两个特项是指无法用具体指标考量的个人综合素质和偶发性好人好事、见义勇为、平定危急局面、调解老大难矛盾等出众优良表现。一条底线是指一个人、一个部门的合格保底积分线。一条“高压电网”是指当一个人因职业道德和纪律作风以及审判质量问题受到严重警告以上（包括记大过、撤职、罢免、留党察看、开除党籍等）处分的情况下，则通过组织程序将其调离法院或劝其退职，因为有这样的“硬伤”的人是不适合再在法院工作的，任何人只要他的行为触犯了相关法规纪律应受上述处罚者，就毫不手软地将其淘汰出审判队伍，这就是一条“高压电网”的含义。

（二）五个常项与两个特项、一个底线的积分构成必须有利于科学地激励法官们自觉在各项工作中摒弃落后意识争创优良业绩

设置五个常项、两个特项、一条底线的积分构成体系，一定要坚持既注重本职岗位工作，又兼顾综合项目的业绩创优，这样才能造就一支一专多能的全面发展的法官队伍。据此理念做好本职岗位工作对任何岗位上的法官而言只是做好了工作的一半，业务工作再出色，你不闻政治不行，你贪污受贿不行，你不积极学习与调研不行，你不遵守机关纪律不行，你擅自私用公车不行，你见危不救不行，你无力应对危难局面不行，你无力调整复杂疑难矛盾不行。据此，我们将五个常项总指标积分额定为600分，其中各本职岗位指标分300分，政治学习与修养80分、信息调研80分、廉政纪律100分、机关作风40分。两个特项中，综合素质分好、中、差三等，好者加20分、中等加10分、差者零分。此项评议分两块进行，即党组给工作人员评议，用署名方式进行，因为作为领导者，对一般同志的评价应是坦诚的、公开的，并且要在发现同志的落后问题时适时地给予批评教育帮助，因此，党组给工作人员的此项评议要用署名方式；一般工作人员给党组成员评议其综合素质时，为防止领导对同志打击报复，采用无记名投票评议方式。

此项积分的产生方法为：张三由8位党组成员评议其综合素质，其中三位投他为综合素质好，四位投他为中等，一位投他为差等，张三综合素质得分为（20×3+10×4）÷8=12.5分，加在五个常项所得分数之内，不受600分限制，党组成员该项得分计算方法同上。特项中偶发性（不是人人身上都能发生的）优良出众行为，如好人好事、见义勇为、平定危急局面、调处老大难矛盾等，发生一起，视其社会反映大小及社会正面效益大小给予一次10—30分奖励，加在五个常项得分之内亦不受600分限制。如有违反管理系统事由或触犯“高压电网”事由者，根据各项考评细则相关规定扣罚积分或对过错人直接作出组织处理，所扣积分在各相关责任人个人得分中扣除。因此，考评体系计算原则是上不封顶，如五个常项得满分600分，两个特项又得分，则可突破600分；下不保底，如五个常项得分不高，若还有触犯管理体系事由和触犯“高压电网”事由者，扣分仍从责任人个人五个常项所剩分数中扣除。但是，评定一个人是否为合格的底线分设定为五个常项600分的百分之八十，即480分。还要明确的是，管理评估体系直接跟踪到每个人，实行扁平化管理，即按五个常项、两个特项、一条底线、一条“高压电网”直接对每个个体进行记录与评分，以凸现人与人之间的实绩差距，而且各部门出现的违纪违规或某部门有触犯“高压电网”事由时其不利结果只对该部门集体荣誉和相关责任人发生影响，而该部门无责任的个人积分不因此受影响，以免形成一个鱼臭牵连一篮子鱼臭的问题。而且各部门本职岗位工作量能量化的，其岗位分300分还要进行再次量化，比如民一庭共4人，全年办案160件，张三办案45件，李四办案35件，二人的本职岗位分为4×300÷160=7.5，再用每个案件记分7.5乘以实际办案数，为各人本职岗位分，则张三的本职岗位分为45×7.5=337.5分，而李四的本职岗位分35×7.5=262.5分，这样就能有效防止对人的评价上干好干坏一个样，甚至干得好的还不如干得差的畸形现象发生。同时，也能高度激发每个人的工作积极性，去用自己的汗水铸就自己的荣誉与辉煌。以此类推得出其他综合项目的积分，一个人的积分便有了确定性的记录，队伍中孰优孰劣也就一目了然了。

在上述总的考评体系的构想指导下，各工作部门还要根据自己的工作特点，制定出各自的工作目标考评细则，并将各项工作量化到人，使每个人的责任权利和利益形成一个科学地有机整体，从而促进与保障法院各项工作的进步与发展。

来源：中国法院网编辑：陈思
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