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论我国农村社会福利发展的历史逻辑与现实境遇
发布时间：2004-05-20
党的十六大为我们确立了“全面建设小康社会”的宏伟目标，小康社会的主要指标之一就是全面的社会福利体制的建立。在我国，实现这一目标的关键是解决农业、农民、农村问题，建立健全农村社会福利体制，对占我国人口大多数的农民实施社会福利保障。建国以来，我国农村的社会福利事业尽管在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面取得了一定的发展，但是由于历史、社会、经济等方面的原因，农村社会福利事业还很落后，没有形成一个完整的体系和制度。因此，从国情出发，建立有中国特色的农村社会福利体制已成为一个现实的问题。本文拟从探讨我国农村社会福利发展的历史逻辑和现实境遇出发，对建立合理有效的农村社会福利体制提出若干建设性的建议。需要说明的是，本文所说的社会福利是一个大福利的概念，它既包括社会共同福利、社会民政福利，也包括集体公共福利和集体个人福利，包括养老保险、健康医疗保险、社会救济、社会优抚和社会互助等具体的方面。

一、 我国农村社会福利发展的历史逻辑

我国是一个传统的农业大国，传统农业国家是以土地收益作为社会福利基础的，其社会福利体制一般是以家庭福利为基础（传统社会土地收益是以家庭所有为基础的），以社区福利为主体（传统农村社区长期存在社区公田、公产和社区互助系统），以国家福利为补充的弱国家化的社会福利体制。建国以后我国农村社会福利体制基本沿袭了农业大国的传统，在集体经济的基础上形成了以社队为基础的有限的社区福利体制，即在农村社区范围内，以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队收益为经济基础，以农村社区成员为福利享受对象，提供基本生活福利的体制。这种以社队为基础的有限的社区福利体制发展的历史逻辑大体经历了三个阶段：
1、以社队为基础的有限的社区福利体制的基本建立（1949-1957年）
建国初期，经过土地改革和合作化运动，我国广大农村地区完成了土地所有权从私人所有向集体所有的的转移，形成了实施以社队为基础的社区福利体制的基本基础，党和政府在农村主要是指导并着手建立以社会救助、社区合作医疗和优抚安置为内容的通过高级农业生产合作社组织实施的社区福利体制。由于当时社会经济条件的制约，以社队为基础的社区福利体制只能是实行一种水平很低的有限的福利供给，我们称之为以社队为基础的有限的社区福利体制。这种福利体制的主要内容和表现是：
社会救助方面，由政务院内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救助工作。其中突出的是，1952年5月14日，内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求；1957年9月6日，国务院进一步发出做好救灾工作的决定，就救灾工作的组织领导、救灾款的应用、发挥农业生产合作社在救灾工作中的作用等提出具体要求。国家当时除了有限的救灾物资提供外，主要是提供政策性指导，实际的社会救助事物和物质条件主要由农业合作社供给，主要实行的是所谓的以社队为行动主体的“生产自救”。
健康医疗保险方面，在合作化运动中创建了初级农村合作医疗制度。在1950年代，随着农村互助合作运动的发展，一些农村社区为了解决农民看不上病、看不起病的问题，自己组织起来采取出钱出物互助互济的办法，开始了互助合作医疗。当时的主要形式有农民个人交（保健）费，农业社保健站统筹保健费使用，对看病农民实行免收挂号费、注射费、换药费、出诊费等的“四免费”办法；有农民个人和农业合作社集体共同筹集资金合作办医疗，社员看病实行部分减免的办法，一般称为“集体保健医疗”或者“合作医疗”，也有的称为“统筹医疗”。这种组织形式是我国农村合作医疗的雏形，受到当时国家的充分重视。1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》中，对由农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作互济互助医疗做法给予了充分肯定并予以制度化，成为后来农村解决“病有所医”的重要形式。由此也可以看出，农村合作医疗体制的建立主要的是农民和/或社队集体作为主体建构起来的，国家在其中只是发挥了引领制度构建的作用。
优抚安置工作方面，是建国初期国家在农村社会福利体制中投入比较多的社会福利领域。为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属的社会福利问题，国家陆续颁发了有关的法规，使优抚安置工作率先制度化、统一化。但是农村伤残军人和军烈属的实际生活照顾和生产帮助等依然是由农村社队来落实解决的，国家承担的福利责任仍然有限。
这样，到1957年第一个五年计划的完成时，广大农村地区经过土地改革、农业合作化运动，基本完成了对农业的社会主义改造，建立了集体所有制为主体的农村经济新模式，同时也就意味着农村社会福利体制的框架初步创立，这就是以社队为基础的有限的社区福利。
2、以社队为基础的有限的社区福利的曲折发展（1958—1985年）
以社队为基础的有限的社区福利体制在广大农村社区的建立，是社会福利发展史上的一个创举，它第一次使农民阶级享有了社会福利（尽管这种福利非常有限）。但是这种福利体制在我国农村地区的展开和发展是复杂的，甚至是和我们习惯的观念不一致，它经历了集体经济时期的发展顺境（即使是在“文化大革命”时期依然有所发展），也遭遇了1980年代农村改革初期的尴尬困境。
这一时期，我国社会经历了“大跃进”——人民公社——“文化大革命”——农村改革等重大历史实践，广大农村地区以社队为基础的有限的社区福利发展，也逐步完备起来，形成了体系化和制度化。这些发展主要表现在如下方面和层面上：
养老保险上，人民公社体制建立以后，基本上实行的是“两条腿走路”，即对有子女的家庭，基本上延续了农村社区传统的家庭养老模式；对没有子女的老人养老实行社区养老的创新模式。新的养老模式有两种形式，一种是社区分散养老即“五保”制度，也就是对无法定抚养义务人（或者抚养人无抚养能力）、无劳动能力、无生活来源的老人（当然也包括残疾人和未成年人）以集体经济为依托给予吃、穿、住、病、死以供养解决的一项社区福利制度；另外一种是社区集中养老即“敬老院”制度，也就是以集体经济为依托成立“敬老院”、“福利院”等社区福利机构，对符合集体养老条件的老人实行集体生活、集中供养的制度。这种创新的养老制度在集体经济时代发展平稳，但是1980年代初农村经济体制改革以后，实行了家庭联产承包责任制，“五保”制度和“敬老院”制度也在大多数农村社区随之解体。
健康医疗保险上，农村合作医疗制度有了新的发展。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，对农村合作医疗形式给予肯定。1960年2月，中央肯定了农村合作医疗的形式，将这种制度称为集体医疗保健制度，同时转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，有力的推动了合作医疗的发展。到1970年，合作医疗已经覆盖了90%以上的农村社队，并在以后的十年得到进一步巩固，成为农村社区医疗的主体。合作医疗的具体形式各地有所不同，但一般均包括了这样三个内容，即合作医疗的财产是集体财产；医生和卫生人员的劳动报酬由集体经济支付；治疗费用由农民个人和集体公益金共同负担，负担比例由集体经济的发展状况而定等。合作医疗制度强调推广中医、中药，倡导利用当地自然资源，积极采集中草药，收集民间验方，为农民治病，很大程度上解决了农民缺医少药的困难，较好地起到了对农民进行基础治疗的福利保障作用。但是到了1970年代后半期特别是1980年代初，由于在农村普遍推行以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立起统分结合的双层经营体制，农村合作医疗这种集体福利性质的医疗制度也就随着人民公社的解体而退出历史舞台，只保留下来5%左右。
社会救助和优抚安置上，主要是对建国初期一些做法的充实和完善。1962年内务部、财政部颁发发《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对合理、及时地使用抚恤费、救济事业费，保证农村社会福利工作发展起到了很重要的作用。1963年9月21日，中共中国务院面对特大洪灾发布关于生产救灾的决定，对救灾工作的根本方针、救灾方法和途径以及灾民生活安排等重要问题都做出了十分具体的指示，使农村社会福利制度更加完善。 “文化大革命”期间，社会救助和优抚安置等在农村得到了平稳的发展，基本没有出现大的波折。 “文化大革命”结束后社会救助和优抚安置主要进行了一些恢复性的工作。例如1978年12月20日，民政部、财政部重新印发1962年内务部、财政部《抚恤、救济事业费管理使用办法》，重申继续执行该办法中抚恤、救济费的使用原则、使用范围、发放管理办法等；1979年1月8日，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》，各项标准有所提高；1981年1月19日，国务院办公厅批转民政部关于进一步加强生产救灾工作的报告，对妥善安排灾区人民生活、管理使用好救灾款物、开展生活自救的方法都做了详尽的规定。保证了农村救灾工作的正常开展。
以社队为基础的有限的社区福利体制的曲折发展，既证明了建国后很长一个时期我国农村社会福利发展中的弱国家化价值取向，同时也暗示了国家在农村社会福利发展中的应该承担更多的责任，真正成为全面的社会福利资源的供给者。
3、农村社会福利体制社会化的探索与创新（1986年以来）
进入20世纪80年代，尤其是在1986年前后，由于经济体制改革在农村取得极大的成功，农村劳动力的流动开始加剧，以社队为基础的有限的社区福利体制进一步弱化，促使理论界以及政府决策部门开始对我国传统的城乡社会福利体制进行重新评估和认识，同时也展开了新的实践探索和体制创新。从1986年开始，民政部和卫生部等主要负责进行的农村社会福利体制改革探索，重点是建立现代意义的社会保险制度即农村社会养老保险制度和社会医疗保险制度等，这种探索与创新现在仍然在继续进行之中。
总之，农村社会福利体制在1985年以前，主要是以社队为基础的有限的社区福利体制（建立、发展与逐渐解体）， 1986年以后，才逐渐开始建构国家、集体和家庭（个人）共同分担的社会化的社会福利体制。也就是从 “以社队为基础的有限的社区福利体制”开始向 “社会化的社会福利体制”过渡。这就是我国农村社会福利发展的历史逻辑。

二、我国农村社会福利发展的现实境遇

在中国，农村从“以社队为基础的有限的社区福利体制”转向 “社会化的社会福利体制”是一次制度创新和历史性突破。农村经济体制改革打破了集体经济时代社区福利体制赖以存在的基础。经济改革带来了经济结构的多元化、利益主体的多极化和市场竞争的激烈化。原有的建立在人民公社体制基础上的以社队为基础的有限的社区福利体制逐渐丧失了稳固的依托和存在的现实基础。同时以社队为基础的有限的社区福利体制的制度性缺陷也日益暴露，主要表现为福利内容单薄，运行缺乏制度、资金支持乏力，结构僵化，根本不适应广大农村民众身处多重自然风险和市场风险的现实。面对市场经济和二元经济社会结构的双重压力，加之农村人口老龄化趋势凸显，如果不能在制度上对农村民众实施一定社会福利，农村社会发展将危机重重。在这样的背景下，自1986年以来，中央政府委托民政部、卫生部等相关部门进行了一系列的改革和探索，造就了今天我们看到的我国农村社会社会福利发展的现实境遇。
1、探索建立农村社会养老保险制度
农村社会福利发展的体制创新首先是从探索建立农村社会养老保险制度开始的。1986年民政部沙洲会议决定，在农村经济比较发达的地区，进行以社区为单位的农村社会养老保险改革，养老保险资金的筹集以“个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的改革试点工作，同年6月民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在全国组织了较大规模的试点。到1992年，全国有700多个县由政府制定出台了开展农村社会养老保险的实施管理办法，170多个县基本建立起面向全体农民的社会养老保险制度，有3500多万农民参加了社会养老保险。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》指出，在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会福利体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。它是我国历史上第一个针对农村民众的正式的社会福利制度。此后，民政部依照国务院部署和《经济与社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》的要求，结合试点经验的总结，有计划地扩大试点，进一步在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度。截止到1998年底，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元。现实存在的问题是农村社会养老保险覆盖面小（不足农村人口的10%），保险保障水平过低（据测算只有565元/人/年的保险水平），而且存在着管理机构多头化的混乱局面。
2、恢复和完善农村健康医疗保险制度
1980年代中期农村合作医疗发展陷入谷底，农民看病难甚至看不起病重新成为社会问题。在现实的考量面前，不少地区农村认真总结了合作医疗的经验教训后，根据当地的经济水平、医疗条件和群众意愿，因地制宜地试办合作医疗、合作医疗保险和健康保险等，恢复重建了多种形式的农村健康医疗保险制度。1993年国务院政策研究室和卫生部在全国调研的基础上，提出了《加快农村合作医疗保健制度的改革和建设》的研究报告，之后，卫生部和世界卫生组织合作在7省14个县进行了试点。1997年5月，国务院批转卫生部等部门《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》，有利地推动了合作医疗在农村的恢复和发展。目前农村健康医疗保险主要有乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管四种形式和福利型、风险型以及福利风险型三种模式，总的看来，合作医疗的社会化程度仍然很低（实际上仍然是社区化的合作医疗保险，根本没有实现社会化），帮助农民抗御医疗风险的能力也满足不了广大农民对健康医疗的实际需求，而且国家对农民应该承担的社会保健医疗责任依然缺位。
3、改进和创新社会救助制度
1980年代中期以前，我国的农村社会救助主要是以单纯性的发放救济救灾物资和款项为主要手段。1985年以后，社会救助的方法和手段有了重大的改进和创新，形成了多种救助形式组成的新的社会救助制度。其一是原有的单纯性的临时性的以发放物资款项为主体的农村社会救助依然存在，但是建立了分级储备救助物资的制度；其二是实行救济救灾同扶贫扶优相结合，把社会救助的重点转移到全国8000万贫困户的脱贫致富上，特别是开展对“老少边穷”地区的重点扶持；救济款的使用采取无偿使用和有偿使用相结合的方法，缩小无偿使用的范围；救济款的管理变单纯行政管理为行政与经济手段相结合，形成了“输血式”救助模式向“造血式”救助模式的转型；其三是在一些富裕的农村地区开始逐步建立起面向农民的最低生活保障制度，从制度层面上着手解决农村社会救助问题。但是受限于国家财力的制约，农村社会救助在总体上说依然是一种覆盖面小、扶持力度低的应急性农村社会福利项目。
4、强化优抚工作
1986年以后，国家对优抚制度的改革措施主要体现在：扩大补助面、提高抚恤标准。自1981年开始，国家就有步骤地改进对烈属、复退军人定期补助和对家居农村的义务兵家属的优待办法，1997年、1999年和2001年先后三次调高抚恤标准；实行国家、社会、群众三结合的管理办法和优抚制度； 1988年7月，国务院制定和颁布了《军人优抚优待条例》，标志着我国优抚工作向制度化、法制化和社会化的方向迈进。优抚工作中存在的主要问题是国家财力投入有限，不能从根本上解决优抚对象的全部生活困难。
这样，总体上看来我国农村社会福利发展在新的历史背景下确实有了长足的进步（特别是在制度创新方面），但是依然与农村社会经济的发展和广大农民的需求不能协调，面临着严峻的挑战。这就是我国农村社会福利发展的真实的现实境遇。三、我国农村社会福利发展的未来选择
从我国农村社会社会福利发展的历史逻辑和现实境遇出发，我们认为我国农村社会福利的未来发展必须走国家——集体——家庭（个人）三位一体的路子，动员三方面的力量共同促进农村社会福利体制的发展，共同发展农村社会福利事业。
1、加快建立农村社会福利体制的法律体系立法先行是社会福利制度作为社会政策和国家制度安排的特征的具体体现。我国农村社会福利发展在长期实践中，除仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定之外，其他方面均缺乏法律的规定性，这给农村社会福利发展带来一系列问题。要使农村社会福利发展走上规范化的轨道，建立起与农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会福利体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会福利的法律法规。这方面首先是全国人大要制订《农村社会福利法》和《农村社会福利促进法》等，依法调整农村社会福利关系；其次是国务院要根据农村社会福利发展的需要，依法制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》，《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会福利主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性；再次根据中国农村地域广阔、地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性的特点，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律，法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以利于当地农村社会福利工作的更好地开展。
2、多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构
建立农村社会福利体制，资金筹措是重要问题。农村社会福利基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方。国家和地方政府承担着公共财政的职能，无论从其作为收入再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲，都要求国家财政、地方财政在社会福利基金中承担责任，需要尽快建立相应的社会福利制度，进行社会福利资金的积累储备。目前财政投资农村社会福利基金的渠道有两个，其一是可以考虑通过财政转移支付，归还国家在工业化过程中从农村掠走的6000亿元资金；其二可以考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会福利基金渠道。当然，广大农民也应该合理负担农村社会福利基金中的个人对等承担部分，共同构筑农村社会福利发展的资金源泉。
3、规范农村社会福利发展，完善社会福利发展的管理和监督机制
加快建设农村社会福利体制，必须将之纳入规范化发展轨道。因而，必须强化国家尤其是各级政府对农村社会福利发展的行政管理和监督，完善社会福利发展的管理和监督机制。这其中一是要完善管理体制，即要使农村社会福利发展的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理；要在建立统一的农村社会福利机构前提下，明确相关部门的管理职能并进行有效地协调；要针对不同的农村社会福利项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点并使管理程序化和规范化。二是要强化监督机制，主要包括强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会福利工作的具体监督等；强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会福利职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会福利职能部门的监督等；强化农村社会福利行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督；利用行政诉讼等司法程序进行监督；重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会福利的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。
4、建立农村社会养老保险机制，解除农村养老之忧
近年来，随着农村产业结构的调整，生产社会化和市场化程度的提高，农村劳动生产者的经营风险不断增大，原来以社队为基础的有限的社区福利体制，已不能适应市场经济条件下社会发展的需要。由于生产要素从农业向非农产业流动，农村每年有几千万劳动人口流向城市，农村人口老龄化的进程已经明显高于城市。在人口老龄化高峰到来之前，我们如果不未雨绸缪，普遍建立以保障老年基本生活为目的的养老保险制度，将很难平稳度过人口老龄化高峰。推行社会养老保险，当然不能把农民排除在外，我国是一个农业大国，解决好农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，安定了大多数人的心，由此可见农村社会养老保险势在必行。事实上，农村经济体制改革以来，绝大多数农村人口已解决温饱奔向小康，我国农村大部分地区已经具备逐步建立低标准社会保险制度的条件，可以有效地增强农村养老的安全性。实践证明，在农村有条件的地区建立社会养老保险制度，不仅必要，而且可行，对解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、引导农民消费、积累建设资金、促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。
5、大力发展农村合作医疗事业，构建农民健康的基本保护屏障
2003年的“非典”突发事件暴露了农村合作医疗事业存在着比较突出的问题。事实上这些问题一定程度上影响了农村经济社会的进一步发展，进一步说明完善全国性公共卫生医疗系统的紧迫性和必要性，需要各方面对此高度重视。加强农村卫生服务体系建设，逐步建立新型的农村合作医疗制度和医疗救助制度，重新建立起“以防为主”的卫生防疫体系和医疗保健体系，构建农民健康的基本保护屏障，从而不仅能够更好地避免农村爆发流行病的危险，也使农村医疗全面走向社会化，改善农民的医疗条件，使农民能够更多的享受公共产品，更好的确保农村全面发展。
6、积极推进农村最低生活保障制度的建立，巩固完善农村 “五保”供养制度，确保农村最贫困人口的基本生活。这也是着力构筑的农村社会福利体制的最低端一道保障线，是农村社会福利的最基础的要求。作者：梅志罡 来源：中国农村研究网