北京市昌平区燃气公司:国外公务员制度产生的历史条件

西方国家公务员制度的特色

　　田心明

　　西方公务员制度是西方国家在行政管理领域长期探索与实践的成果。它的建
　　立实现了全体公民进入政府工作和担任官职的权利；它的成功运作开辟了行政管
　　理法治化的新时代，并成为人类文明宝库中的共同财富。

　　现代公务员制度最早起源于英国，至今已有150年的历史。公务员制度是
　　西方国家政党制度的直接产物：政党轮流执政的结果，造成政府所有工作人员
　　“与政党共进退”，使政府工作经常处于一种不稳定的状态，因此，有必要建立
　　起一支独立于党派之争的稳定的业务类公务员队伍。由于西方国家公务员制度的
　　产生有其相似的经济、政治、文化背景，并且各国相互吸收和效仿，因此，各国
　　公务员制度尽管有许多细微差别，但都具有以下共同特色，体现了现代西方宪政
　　的理念和行政管理的法治要求。

　　实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”，即将公务员分
　　为政务类公务员与业务类公务员。政务类公务员实行任期制，由民选产生或由政
　　府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；业务类公务员实行常任制，
　　多数通过考试录用，主要负责执行政府的日常业务。两者不得相互转任。政务类
　　公务员的产生和管理办法与业务类公务员不同，两者或者各自独立适用不同的法
　　律，或者在同一部法律中分别独立规定。

　　保持政治中立。西方国家既要坚持“政党轮流执政”，又要避免“政党分赃”
　　的腐败现象，因而特别强调业务类公务员得保持政治中立：必须忠于政府，不得
　　带有党派倾向和其他政治倾向，不得参与党派活动，同时其管理也不受政党干预。
　　英国在公务员的内部纪律中规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，
　　或为政党从事政治活动”，“不得发表政治言论，表明自己的政治观点，不得发
　　表批评政府的政策和措施的意见”等。美国在1883年施行的文官制度法（亦
　　称《彭德尔顿法》）中规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选
　　等政治活动，禁止进行金钱授受”，“文官须忠实于政府，对现行政体和政治组
　　织，不得产生怀疑”。日本国家公务员法规定：“公务员不得为政党和政治目的
　　谋求接受捐款及其他利益，或者不得以任何方式参与这些行为”，“公务员不得
　　作政党或政治团体的负责人、政治顾问或有同等作用的成员”。

　　贯彻公开、平等、竞争原则。公开、平等、竞争的原则源于近代西方国家民
　　主宪政的思想文化基础，也是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。
　　该项原则体现在公务员制度的各个环节上。“平等”主要表现在不能有“与生俱
　　有”的差别歧视，如家庭出身、性别、种族、政治信仰等，但对一定职位所需的
　　技能、资历、学识等资格条件，得普遍作出一定的要求，从而保证平等与竞争的
　　有机结合。美国1979年施行的文官制度改革法规定：“保证人人机会均等，
　　经过公开的竞争性考试，只根据能力、知识、技能来决定录用和提升”。日本国
　　家公务员法规定：“一切官职都对考试成绩优秀者敞开大门”，“国民不分民族、
　　信仰、性别、社会身份、家庭出身、政治见解和政治所属关系，在本法面前一律
　　平等”。

　　实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩，而不是年资高低、亲疏
　　关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员，必须
　　按照工作的成绩提升公务员。功绩制体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想，
　　实现了担任政府职位“机会均等”的原则。德国公务员资历条例规定：“公务员
　　的录用、任用、授职、提职、晋升，只能依据公务员的资格、胜任工作的能力和
　　工作成绩来决定”，“工作成绩就是按照工作要求对公务员的劳动成果所作的评
　　定”。美国文官制度改革法规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者
　　必须改进，工作达不到标准者予以解职”。日本国家公务员法规定：“公务员的
　　任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的
　　考核结果进行”，“政府机关首长必须对所属公务员的工作进行定期评定，并根
　　据评定结果采取适当措施”。

　　保障公务员权利。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权利。公
　　务员除享有一般公民的权利以外，还享有保障公务员身份的特殊权利，主要包括
　　：就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。为
　　保障公务员的合法权利，各国一般都在公务员制度的有关规定中对公务员的权利
　　和义务进行明确规定，并设立专门的机构受理侵犯公务员权利的事宜，如英国设
　　有“功绩制保护委员会”、日本设有“公平审查委员会”、法国设有“对等委员
　　会”等。此外，许多西方国家还建立了公务员工会，充当公务员的利益代言人，
　　就公务员的权益问题与政府谈判，如美国的联邦公务员，就有三家工会组织。西
　　方国家通过这种权利保障制度，有效地防止了行政长官滥用职权处分公务员的行
　　为，维护了公务员的合法权利。

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　　1993年颁布《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员是指各级国家行政机关和依法行使国家行政权的机构中除工勤人员以外的公务员。国家公务员制度，就是以法律的形式，对国家行政机关工作人员依法进行科学管理的制度。我国的公务员制度与西方文官制度有着本质的区别，具有鲜明的中国特色。在纪念《国家公务员暂行条例》颁布10周年之际，就我国公务员制度与西方文官制度的不同笔者不揣浅陋谈一点个人的认识。

　　1、指导原则不同。西方文官制度强调所谓“政治中立”要求文官不得以文官身份参加党派活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性。我国的公务员制度则必须坚持党的基本路线这一根本的指导原则，公务员必须遵守宪法，不得散布有损政府声誉的言论，不得采取反对政府的行动。公务员中的共产党员，必须参加党的组织生活，执行党的决议，遵守党的纪律，发挥党员的模范带头作用。

　　2、管理体制不同。西方文官制度强调文官管理是独立于党派之外的管理系统，“不受政党干预”，“与党派政治脱钩”，党派不得直接管理文官。而我国公务员制度是坚持党管干部的原则，各项管理规定是按照党的干部路线、方针、政策制定的。各级政府组成人员和其他重要干部由各级党委管理，他们的任免由党委组织部门考察：党委讨论决定推荐人选以及依法由各级人大选举产生或由政府任命。

　　3、录用的标准不同。西方文官制度在用人标准上，有的强调所谓“专才”，有的强调所谓“通才”，都把业务知识和能力作为用人的主要条件。而我国公务员制度则坚持德才兼备的标准，录用公务员实行公开考试，严格考核，择优录用，把考核政治思想和道德品质的结果作为是否录用的重要条件，在职务晋升上，注重贯彻执行党的基本路线的表现和工作实绩，在考核方面，强调对公务员的德能勤绩考核，重点考核工作实绩。

　　4、服务宗旨不同。西方国家的文官是一个单独的利益集团，他们同政府的关系是雇员同雇主的关系，文官工会为了文官利益经常同政府谈判，并设立专门的机构调节文官集团与政府的关系。而我国公务员制度则坚持为人民服务的制度，公务员必须坚持全心全意为人民服务、廉洁奉公、不贪污受贿、不谋私利，并接受群众监督。我国公务员没有自己的特殊利益，也不容许公务员搞特权。

　　5、职位划分不同。西方文官制度实行所谓“两官分途”，政务官与事务官是截然不同的两个体系，相互之间不能转任。他们强调政务官所谓“政治化”，文官所谓的“职业化”。而我国公务员不存在西方意义上的“政务官”与“事务官”的划分，我国不搞多党制和所谓“政治中立”，要求所有公务员在政治上与党中央保持高度一致。我国的公务员没有政务官与事务官的截然分野，在我国政府机关中，政府组成人员和非政府组成人员在产生方式上虽有不同，但所有工作人员不论职位高低，都是人民的公务员，要求也是一致的，必须既懂政治，又懂业务，做到又红又专。他们之间可以根据需要互相转任。

　　http://news.sina.com.cn/o/2003-11-18/04141136027s.shtml